综合经营现已成为国际金融业的主流经营模式，在金融业全面开放的条件下，我国却仍实施严格的分业经营。制定《中华人民共和国金融控股公司法》，规范和促进我国金融控股公司发展，已成为国家立法工作的当务之急。两会上，重庆代表团白鹤祥领衔提出制定《金融控股公司法》的议案。

资金融机构需要平等的竞争平台

议案指出，尽管在华外资金融机构同中资金融机构一样，也必须遵循我国的金融分业经营制度，但它们可以通过与其母国的金融综合经营机构前后台配合，在我国提供综合性金融服务。那些跨市场、交叉型金融业务将成为跨国综合经营机构抢占中国市场的战略高地。分业经营的中资金融机构因此在市场竞争中将处于不利地位。

尤其在金融业全面开放条件下我国仍实施严格的分业经营，结果必然是在华外资金融机构受益，中资金融机构受损。开展综合经营的改革试点和相关的立法工作，已成为我国金融改革和发展的当务之急。

现在，国内相关法律的修改和政策的出台，已为综合经营和《金融控股公司法》的制定开辟了空间。如现行《公司法》规定对公司对外投资额不加限制，将公司对外投资额的限制权赋予了公司章程。

同时，金融管理部门多年来也为综合经营开辟了许多渠道。如允许证券公司、基金公司进入银行间同业市场，允许保险公司通过证券投资基金间接进入证券市场，允许符合条件的证券公司以自营的股票和证券投资基金券作质押向商业银行贷款，允许商业银行接受基金管理人委托，办理开放式基金单位的认购、申购和赎回业务，受理开放式基金单位的注册登记业务等。

立法确保国内金融控股集团稳健发展

代表们认为，国内金融控股集团的发展在为立法提供了大量实践例证和经验的同时，也亟须立法规范。

据不完全统计，国内目前未被正式承认、未直接注册、未称谓金融控股公司或金融集团，但实际上按金融控股模式运作的公司至少已有２００至３００家。按照母公司对涉足金融企业是否控股，以及集团能否对各金融企业实现战略协同为标准来衡量，我国严格意义上的金融控股集团不多，有的只是初步形成金融控股雏形，有的只能算是参股金融业，但其发展方向都是金融控股模式，可称为准金融控股集团。

代表们担心金融控股集团发展中存在的诸多问题。

首先，金融控股集团缺乏有效的内部整合，集团多元化综合优势并不突出，在品牌、战略规划、资金运用、营销网络、信息资源共享等诸多方面，优势远未得到发挥。

其次，因为没有专门规范金融控股集团的法律法规，金融控股集团没有明确的法律地位，控股母公司没有金融企业资格，得不到金融企业资质待遇。加上缺乏明确政策支持，金融控股集团发展受到诸多限制。

第三，因金融控股集团处于监管盲区，投资方向没有明确规定，投资领域特别宽泛，有的金融控股公司既投资金融业，又投资实业，包括房地产及上市公司等，资金融通特点不明显。

立法形势迫切

代表们指出，金融控股集团多年发展中存在的系列问题，与缺乏法律制度性管理直接相关。在分业管理体制下，不同的金融机构有不同的法律和监管部门，但到目前为止，金融控股公司尚没有对应的法律和监管部门。实践经验表明，法律和规范监管的空白地带，往往是违规现象严重、金融风险集中的领域，缺乏相应法律法规已是我国金融控股公司稳健发展的最大障碍。

尽快制定《金融控股公司法》，对金融控股公司的法律性质、设立、业务范围、内部管理、行为规则、监管模式、法律责任等予以明确规定，并依法加强对金融控股公司的监管，督促其加强内部管控，已是金融控股公司乃至我国金融业稳健发展的急迫需要。

代表们指出，金融监管部门部际协调取得的初步经验，也为立法提供了某些实证参考。

近年来，随着金融监管国际化程度的提升，金融监管能力大大提高，金融监管正在从以一般行政管理为主向依法监管为主、从市场准入监管向全过程监管、从合规性监管向审慎性监管、从外部监管向强化内部控制转变。

同时，为了加强监管机构之间的协调，银监会、证监会、保监会建立了监管联席会议机制，在形式上初步建立了对我国金融控股公司松散的监管架构，提出按照分业监管、职责明确、合作有序、规则透明、讲究实效的原则，对金融控股公司内的相关机构和业务，按照业务性质实施分业监管；对金融控股公司的集团公司依据其主营业务性质，归属相应的监管机构负责监管，对现行体制下的金融控股公司监管进行了有益的尝试。

但从法理上讲，上述监管架构仅仅是一种部际协调，不仅成本高、效率低，而且缺乏法律依据，当然也就谈不上权威性；从金融体系稳定机制建设角度讲，在金融控股公司的市场准入、退出和日常监管问题上，三个监管部门与中央银行的关系，各自的职责、监管信息沟通等都缺乏明确的界定，或即使有界定也缺乏有效的法律支撑；另外还存在一系列监管空白和盲区。上述问题均需要通过制定《金融控股公司法》予以明确和解决。