8月22日，《企业破产法》草案再次提交人大常委会进行第三次审议，其中值得关注的亮点是，草案对商业银行、保险公司、证券公司等金融机构的破产事宜作出了具体规定。此前1986年通过的企业破产法并未涉及到金融机构，目前对金融机构的破产主要依据《商业银行法》和《保险法》，对证券公司破产没有特别规定。而随着金融对经济社会的影响日益增强，金融机构的可持续性往往对公众利益和社会稳定产生巨大冲击，因此，一直以来对金融机构破产立法的呼声都很高，本次《企业破产法》审议的内容终于使我们看到，建立有效的金融市场退出机制已经初现端倪。

金融市场改革在一些方面还落后于整个改革进程

建立完善的市场运行机制，是中国经济改革的重要目标，也就是为了实现各个市场在有序竞争的基础上，达到资源配置效率最大化，对此，在不同市场上建立健全准入机制、监管机制和退出机制是非常必要的。到目前为止，各类市场上的机制优化程度都已普遍较高，而金融市场改革在一些方面还落后于整个改革进程。虽然金融监管机制近年来不断改进，但市场化的金融准入和退出制度尚未建立起来，这在客观上阻碍了中国金融改革深化的步伐。

对于健全的金融市场退出机制来说，可以基于不同角度而划分为多种类型，一种较为适用于改革现实的看法，是分为自动解散式退出、撤销（或关闭）式退出、购并式退出、破产式退出这四类。长期以来，我国的金融机构退出市场，往往都是行政性关闭，或者是关闭后走向行政性主导的破产，因此往往被人戏称为“计划性破产”。市场化破产机制的缺位，使金融运行的规范化、程序化、市场化都难以完全建立起来。

与先前相比，本次第三次审议草案内容在金融方面主要有两方面改进，一是鉴于金融机构的特殊情况，而赋予监管部门向法院提出破产申请的权力；二是监管部门对金融机构进行接管、托管后，可以向法院申请中止该机构为被告或者被执行人的民事诉讼和执行程序。由此看来，目前在立法层面已经认识到金融机构的特殊性及其债权债务关系的复杂性，应该以此为契机逐渐全面推进金融市场退出机制的建设。

未来的破产对象也应关注银行保险类机构

首先，要在完善现有立法的基础上，为金融破产专门立法创造条件。在《企业破产法》、《商业银行法》、《保险法》等现有法律中把涉及金融机构破产的规定予以细化，并且在此过程中结合国际经验，努力协调处理好监管当局、银行等金融机构、存款人（自然人存款人和单位存款人）、债权人、债务人之间的利益，避免在将来专门立法时可能出现规则的冲突。

同时，应围绕《破产法》的修正，发展规范的金融机构退出机制，从而维护金融稳定和财政安全。据统计，1998年以来，我国已经有海南发展银行、广东国际信托投资公司等近300多家金融机构由于管理不善等原因陷入严重财务困境，被关闭撤销或被宣告破产。近8年来政府为救助金融机构和推动金融改革累计花费了约5万亿元资金，非市场化的退出方式给央行和各级财政造成了巨大负担，影响了金融稳定目标的实现。对于健全金融机构退出机制来说，市场经济国家已有了较为成熟的经验技术可以借鉴，我们目前所需要的创新两大基础环境，即立法环境和制度环境，后者包括存款保险、投资者保护和保险保障制度。在规范了退出机制后，如果金融机构涉及系统风险，则可由央行进行再贷款救济，否则可以尝试破产和其他程序。

未来的破产对象不仅应包括证券信托类机构，而且也应关注银行保险类机构。长期以来，国人对银行保险的“无破产风险”意识根深蒂固，这不仅不符合现代金融运行原则，也使银行保险的优胜劣汰机制无法真正建立起来，商业银行也难以形成有效的倒逼机制，来促进银行内部控制、风险考核机制、责任机制、风险管理能力的真正提高。建立以破产为核心的金融机构退出机制，本质上是为了全面破除“财政保底”的习惯思维，降低金融运行的系统性风险，为资本市场和银行体系改革创造条件。

金融市场退出机制建设必须与准入制度改革结合起来

还应该看到，金融机构破产法的完善不在于“破产”模式自身，而在于建立监管部门与金融机构的协调机制。事实上，金融机构的破产立法改革并不完全是为破产而设，而是应为监管协调更丰富的制度探索和法律案例，促使监管部门针对金融机构的具体情况，考虑社会稳定等各方面的因素，在难以挽救的情况下，再实施市场化破产。这样，不仅可以避免大规模出现金融机构破产的局面，而且能探索一条适应中国国情的金融危机处理和风险化解路径。

此外，以破产为核心的金融市场退出机制建设，必须与准入制度改革结合起来。虽然在现代市场经济国家，金融机构资不抵债一般就要退出市场，但中国国情决定了该机制还难以在大型金融机构身上实施。现实选择是从底层金融机构做起，如当前农信社的退出机制改革已经明确。与此同时，为完善微观金融基础，避免基层金融的效率损失，并破除金融垄断，应抓住时机同时推进金融机构准入改革，全面发展小额信贷和民间金融。

□杨涛（中国社科院金融所副研究员）