○为推进资本市场的发展和创新提供必要的法律空间
○提高上市公司质量,进一步规范股票发行上市的行为
○推动证券公司综合治理,防范和化解证券市场风险
○加强对投资者合法权益的保护力度,提升投资者信心
○完善证券发行、证券交易和证券登记结算制度,进一步规范市场秩序
○完善证券监管制度,增强市场监管力度
○强化法律责任,纠正违规,打击违法
刚刚闭幕的十届全国人大常委会第十八次会议通过了修订后的证券法(以下简称"新法")。日前,全国人大财经委副主任委员、证券法修改起草组组长周正庆接受了本报等四家专业媒体的联合专访,比较全面地阐述了证券法修改的背景、内容和意义。
周正庆说,新的证券法体现了7方面的新思路和新的调整,对我国资本市场的改革开放和稳定发展,是长期利好。
记者:您从事财经立法工作,负责证券法的修订,请您简要介绍一下证券法修订的必要性和修订过程。
周正庆:现行证券法(以下简称"老法")实施6年多来,发挥了重要作用,但已不能完全适应新形势发展的客观需要。
对于资本市场的改革开放和稳定发展,党中央、国务院近年来陆续提出了一系列重要决策,需要有一个与之相适应的法律环境,有必要进一步完善证券法律。老法的实施过程中,确实出现了许多新情况和新问题,老法的调整范围和某些限制性的规定,已不适应资本市场发展和规范的需要。近年来,社会各界要求修订证券法的呼声也比较高。
因此,证券法的修订势在必行。根据十届全国人大常委会立法计划的安排,2003年7月,由全国人大财经委负责成立证券法修改起草组,全国人大、国务院各有关部门的负责同志组成领导小组,聘请社会知名专家、学者组成顾问组,抽调专门工作人员组成工作组,经过近两年的工作,采取多种形式广泛听取各方面的意见,学习借鉴海外的有益经验,反复论证、集思广益、群策群力,提出证券法修订草案,并于今年4月20日提交全国人大常委会第一次审议,8月进行二审,10月27日三审通过。
记者:这次修订工作的指导思想是什么,具体的修订工作把握了什么原则?
周正庆:这次证券法修订是以党的十六届三中全会《决定》中"大力发展资本和其他要素市场。积极推进资本市场的改革开放和稳定发展,扩大直接融资。建立多层次资本市场体系,完善资本市场结构,丰富资本市场产品"的精神为指导思想。
在修订过程中,我们坚持既积极又慎重,既有利于推动资本市场的发展,又有利于保障资本市场安全稳定的原则,对社会各方提出的意见和建议,区别不同情况妥善处理:
凡实践证明有利于发挥资本市场积极作用和推进改革开放、稳定发展的,就对老法有关条款作出修改、补充、完善；对各方面普遍关注、认识比较一致、修改条件比较成熟的意见,尽量予以采纳吸收；对于争议比较大、认识不统一或目前修改的时机尚不成熟、条件尚不具备的,这次就没有作出修订。
刚刚通过的新法共有240条,与214条的老法相比,做出了比较大的修改:新增53条,删除27条,还有一些条款做了文字修改,增加的部分还包括从公司法中并入的8条。
记者:对于证券法来说,您既在这个法的立法机关工作,也曾在这个法的执法部门工作过,因此,想请您系统地为各界解读一下新法体现出的新思路、新内容。
周正庆:概括起来,新法体现出的新思路和新的调整有7个方面:
第一,为推进资本市场的发展和创新提供必要的法律空间。主要涉及社会普遍关注的五个问题,即分业经营、分业管理,现货交易,融资融券,国企炒股和银行资金入市。
在老法中,这五个问题都有严格限制；新法则从实际出发,在法律上提供了发展和创新的空间。
关于分业经营、分业管理的问题。新法将这一条修订为"证券业和银行业、信托业、保险业实行分业经营、分业管理,证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立。国家另有规定除外"。这就为稳步实施综合化经营,留下法律空间。
关于现货交易的问题。新法将这一条修订为"证券交易以现货和国务院规定的其他方式进行交易",同时,在新法总则第二条中增加了一款新规定,即"证券衍生品种发行、交易的管理办法,由国务院依照本法的原则规定"。这就为积极、稳妥地推出期货、期权等证券衍生品种留下了法律空间。
关于融资融券的问题。"融资融券"是资本市场发展应具有的基本功能,它有利于增加市场流动性,提供风险回避手段,提供资金利用率,同时也是以后实施股指期货等衍生工具交易必不可少的条件。当然,融资融券也存在一定的风险,需要制定融资融券的法规,在严格监管条件下,稳步组织实施,因此将这一条修订为"证券公司为客户买卖证券提供融资融券服务,应当按照国务院的规定并经国务院证券监督管理机构批准"。
关于国企炒股的问题。在这次修订征求意见中,各有关方面一致认为,国有企业和国有资产控股的企业是否允许买卖股票,应由国有资产监督管理的有关法律和法规规定。因此这条修订为"国有企业和国有资产控股的企业买卖上市交易的股票,必须遵守国家有关规定"。
关于银行资金违规入市的问题。根据党的十六届三中全会《决定》提出的"拓宽合规资金入市渠道","建立健全货币市场、资本市场、保险市场有机结合、协调发展的机制"的要求,并参照国务院《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》中"鼓励合规资金入市"的精神,将此条修订为"依法拓宽资金入市渠道,禁止资金违规流入股市"。
第二,提高上市公司质量,进一步规范股票发行上市的行为。
上市公司是资本市场的基石,新法增加了上市公司控股股东或实际控制人以及高管人员诚信义务的规定和法律责任。新法分别规定:"上市公司董事、监事、高级管理人员应当保证上市公司所披露的信息真实、准确、完整","发行人、上市公司公告的招股说明书、公司债券募集办法、财务会计报告、上市报告文件、年度报告、中期报告、临时报告以及其他信息披露资料,有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏,致使投资者在证券交易中遭受损失的,发行人、上市公司应当承担赔偿责任,……董事、监事、高级管理人员……承担连带赔偿责任,……控股股东、实际控制人有过错的,应当与发行人、上市公司承担连带赔偿责任"。
与此同时,新法建立了证券发行的保荐制度和发行申请文件的预披露制度,从制度上进一步保障发行人的质量,提高发行透明度,防范发行人采取虚假手段骗取发行上市。
第三,推动证券公司综合治理,防范和化解证券市场风险。新法吸取了近年来对证券公司进行综合治理的经验,增加了相应的法律规定。
一是健全证券公司内控制度,确保客户资金安全,严格防范风险。新法规定:证券公司应当建立健全内部控制制度,采取有效隔离措施,防范公司与客户之间、不同客户之间的利益冲突；证券公司客户的交易结算资金应当存放在商业银行,以每个客户的名义单独立户管理；禁止任何单位或者个人以任何形式挪用客户的交易结算资金和证券。
二是明确了证券公司董事、监事、高管人员任职资格管理制度。新法规定"应当正直诚实、品行良好,熟悉证券法律、行政法规,具有履行职责所需的经营管理能力,在任职前要取得国务院证券监督管理机构核准的任职资格"。"董事、监事、高管人员未能勤勉尽责,致使证券公司存在重大违法违规行为或者重大风险的国务院证券监督管理机构可以取消其任职资格,并责令公司予以更换"。
三是增加了对证券公司主要股东的资格要求,新法要求"主要股东具有持续盈利能力,信誉良好,最近三年无重大违法违规纪录,净资产不低于人民币二亿元"。
四是补充和完善对证券公司的监管措施。规定国务院证券监管机构认为有必要时,可以委托中介机构对证券公司的财务状况、内部控制状况、资产价值进行审计或者评估。证券公司的净资本或其他风险控制指标不符合规定且逾期未改正,或者其行为严重危及该证券公司稳健运行、损害客户合法权益的,证监机构可区别情况采取限制、暂停、撤消其业务活动,限制分配红利,责令更换高管等措施。
第四,加强对投资者合法权益的保护力度,提升投资者信心。
参照国际上的通行做法,新法专门增加了一条规定"国家设立证券投资者保护基金,证券投资者保护基金由证券公司缴纳的资金及其他依法筹集的资金组成"。
此外,新法明确了对投资者造成损害的民事赔偿制度,规定内幕交易、操纵证券市场和欺诈客户的行为给投资者(客户)造成损失的,行为人应当承担赔偿责任。发行人、上市公司因虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏,致使投资者在证券交易中遭受损失的,应当承担赔偿责任；发行人、上市公司的董事、监事、高管人员和其他直接责任人员以及保荐人、承销的证券公司,要与发行人、上市公司承担连带赔偿责任；上市公司的收购人利用收购损害被收购公司及其股东合法权益并造成损失的,要依法承担赔偿责任。证券公司违背客户的委托买卖证券、办理交易事项给客户造成损失的,依法承担赔偿责任。
第五,完善证券发行、证券交易和证券登记结算制度,进一步规范市场秩序。
新法明确界定了公开发行行为,为打击非法发行行为提供法律依据；增加了发行失败的规定,强化发行人的风险意识；适应资本市场对外开放的需要,对现行证券开户制度进行了调整；增加规范证券登记结算业务的要求,防范经营风险；为建立多层次资本市场体系留下空间,规定,依法公开发行的证券可在依法设立的证券交易所或国务院批准的其他证券交易场所交易。
第六,完善证券监管制度,增强市场监管力度。新法在明确国务院证监机构八项职责的同时,进一步完善了执法措施:有权"查询当事人和与被调查事件有关的单位和个人的资金账户、证券账户和银行账户；对有证据证明已经或者可能转移或者隐匿违法资金、证券等涉案财产或者隐匿、伪造、毁损重要证据的,经国务院证券监督管理机构主要负责人批准,可以冻结或者查封"。"可以限制被调查事件当事人的证券买卖"。可"查阅、复制与被调查事件有关的财产权登记、通讯记录等资料"。
上述执法手段,对于监管部门及时查明案情、打击违法犯罪非常重要。
第七,强化法律责任,纠正违规,打击违法。
为使修订后的证券法关于法律责任进一步完善,使其更具操作性,修订稿从五个方面增加了相应的规定:一是明确规定证券发行与交易中,造成投资者损失的赔偿责任；二是追究控股股东或实际控制人的民事责任和行政责任；三是增加了证券公司的责任规定；四是加大了上市公司、证券公司高管人员和直接责任人的责任；五是规定了证券市场禁入制度。对违反法律、行政法规的有关责任人可采取禁入制度,在一定期限内直至终身不得从事证券业务或者不得担任上市公司董事、监事、高管人员。
记者:您长期从事金融工作,新法对中国资本市场的发展将产生什么影响和作用?您在修订过程有何体会?
周正庆:新法对推进资本市场改革开放和稳定发展将发挥深远的影响和显著的作用,既有利于推动稳定健康发展,又有利于防范市场风险,因此,对资本市场是长期利好。
众所周知,目前我国资本市场的规模比较小,每年可筹集的资金不超过一千亿,与银行贷款每年增长二万多亿相比,不到5%,长期以来直接融资比重过低,既不能适应全面建设小康社会经济实现翻两番,又不利于调整经济结构、转换经济增长方式、增强自主创新能力,同时也不利于防范金融风险。
党的十六届三中全会决定提出要大力发展资本市场,国务院2004年3号文件明确提出大力发展资本市场是一项重要的战略任务。我体会大力发展资本市场至少有六个方面的迫切需要:一是持续稳定投入长期资金支持全面建设小康社会,实现经济总量翻两番的迫切需要；二是深化经济改革的迫切需要；三是加快发展高新技术、增加自主创新能力,迫切需要发挥资本市场推动风险投资的功能；四是建立健全社会保障体系和发展商业保险的迫切需要；五是扩大内需,增加社会财富的迫切需要；六是扩大对外开放的迫切需要。
综上所述,这次修订适当调整了已不适应客观经济发展需求的某些限制性条款,为深化改革发展创新留下法律空间,为大力发展资本市场提供了法律依据。
记者:新法即将于明年1月1日起施行,在施行的过程中,有关各方应注意哪些问题?
周正庆:我想指出的是,一部比较完善的法律推出后,关键是需要有关各方树立守法、执法观念,真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠。为此,我们要做出持之以恒、坚持不懈的努力。同时,也需要有关各方加强协调,密切配合,尤其是加强货币市场、资本市场、保险市场的协调配合,切实做到"三个市场"的有机结合、协调发展。(记者：周翀)
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